글: 로버트 조셉 박사, 전 국무부 차관보
김정은의 지휘와 헌법의 명령에 따라, 북한은 가능한 한 빠르게, 가능한 한 많은 핵무기를 만들고 있다. 현재 북한이 보유한 핵무기에 대한 대부분의 추산치는 40기에서 80기 사이다. 그러나 실제 숫자는 이보다 훨씬 많을 수 있다. 2021년 RAND 연구 보고서는 북한의 핵무기 보유량이 2027년까지 200기 이상으로 늘어날 가능성을 전망했다. 탄두에 들어갈 핵분열 물질, 즉 농축우라늄과 플루토늄의 생산 규모에 대해서는 아직 알려지지 않은 부분이 많다. 그러나 두 프로그램 모두 빠른 속도로 확대되고 있다는 점은 분명하다. 보수적인 평가를 기준으로 보더라도, 2030년이 되면 북한이 영국이나 프랑스보다 더 많은 핵무기를 보유하게 될 것이라는 데는 의심의 여지가 거의 없다.
북한의 운반체 개발과 다각화도 탄두 증강만큼 공격적으로 진행되고 있다. 30년 전 북한은 조잡하고 사거리가 짧은 액체연료 탄도미사일에서 출발했다. 그러나 오늘날 북한은 훨씬 더 정교한 탄도미사일과 순항미사일 무기를 개발하고 배치했다. 그 가운데에는 이동식 발사대와 잠수함에서 발사할 수 있는 대륙간 사거리 미사일도 포함된다. 북한이 미국과 동맹국들에 가하는 핵 위협은 이제 인정된 사실이다. 2026년 국가방위전략(NDS)은 평양의 핵 전력이 “미국 본토에 대한 핵 공격의 명백하고 즉각적인 위협을 제기한다”고 명시하고 있다.
북한은 자신의 핵 의도를 매우 노골적으로 밝혀왔다. 의회조사국(CRS)이 지적했듯이, 북한은 이미 2021년에 “신형 잠수함 배치, 전술 핵무기 개발, 단일 미사일에 다중 탄두 탑재, 대륙간탄도미사일(ICBM)의 정밀도 향상 등”을 목표로 하는 5개년 국방 계획을 발표했다. 그 이후 평양은 선제 사용 교리를 채택했고, 스스로를 “영원한 핵무기 보유국”으로 선언했으며, “우리의 핵 능력에 대해서는 어떠한 협상도 없다”는 내용을 법으로 명문화했다. 핵 프로그램의 규모와 범위, 그리고 공개적으로 밝힌 정책을 통해 평양은 김씨 왕조가 통치하는 한 북한이 핵무기를 보유할 것임을 분명히 했다. 핵무기는 정권 생존에 필수적인 수단으로 간주되고 있으며, 정권 생존은 북한 지도부의 최우선 목표다.
북한 정권이 선전을 퍼뜨리는 데 이용해 온 소수의 ‘유용한 바보들’ — 레닌의 표현을 빌리자면 — 을 제외하면, 북한 핵 프로그램의 냉혹한 현실 앞에서 미국과 국제 사회가 거의 전적으로 비핵화에 초점을 맞춰온 정책은 실패했다는 공감대가 형성되었다. 평양이 핵 야망을 포기하도록 설득하기 위한 협상에 가장 집착해 온 사람들조차도, 다섯 개 행정부에 걸쳐 수십 년간 이어진 그 노력이 실패했음을 이제 인정하고 있다. 위협이 커지고 있는 만큼 미국의 정책을 근본적으로 바꿔야 한다는 데 대해서도 거의 합의가 이루어져 있다. 그러나 그 새로운 정책이 무엇이어야 하는지에 대해서는 아직 합의가 없다.
트럼프 행정부는 비핵화를 말로는 내세우면서도, 이란과 국내 문제에 집중하며 북한 문제를 뒤로 미뤄두는 데 만족하는 듯하다. 그러나 100기 또는 200기의 핵무기를 보유한 북한, 그리고 핵무기 사용 위협을 실제 행동으로 옮기거나 다른 불량 국가나 테러 조직에 핵무기를 팔 수도 있는 지도부가 존재한다면 어떤 일이 벌어질 수 있겠는가? 많은 이들은 평양이 감히 그런 행동을 하지 못할 것이라고 주장할 것이다. “우리는 그 나라를 유리처럼 녹여버릴 것”이라고 말하면서 말이다. 그러나 그 주장은 10초만 생각해도 무너진다. 북한은 핵무기를 우리가 바라보는 방식으로 보지 않는다. 북한은 현금을 얻기 위해서라면 무엇이든 팔아온 오랜 전력이 있으며, 그 대상에는 핵 기술도 포함된다. 미국과 동맹국들은 이 두 가지 상황 모두에 대비하지 못했을 가능성이 크다.
비핵화 우선 정책의 실패를 인식한 다른 이들은 최종 목표인 비핵화를 포기하지 않으면서도, 보다 전통적인 군비통제와 신뢰 구축 협상을 주장하기 시작했다. 그러나 이 “새로운” 접근법도 비핵화 정책이 의존했던 것과 같은 오류를 안고 있다. 설령 김정은이 북한 핵무기를 둘러싼 “협상”을 금지하는 법적 장벽을 무력화한다 해도, 성공 가능성은 없다. 평양의 전략은 늘 시간을 벌고 양보를 요구하면서, 뒤로는 능력을 은밀히 키우는 것이었다. 우리가 의심을 접고 협상이 합의로 이어질 수 있다고 가정하더라도, 과거 체결한 모든 핵 합의를 위반해 온 북한의 기록을 놓고 볼 때, 누가 평양이 약속을 지킬 것이라고 믿을 수 있겠는가? 1992년과 2002년 때와 마찬가지로, 북한은 약속을 어기고, 받은 자원을 핵과 미사일 프로그램 확대에 사용하며, 동시에 자국민에 대한 탄압을 강화할 것이다. 이는 충분히 예측 가능한 일이다.
정부는 좀처럼 혁신적 사고가 나오는 곳이 아니며, 실패나 성공에서 교훈을 배우지 못하는 곳으로도 자주 알려져 있다. 정부는 나쁜 아이디어가 큰 영향력을 행사하면서도 거의 사라지지 않는 곳이다. 북한이 역내와 미국 본토에 가하는 위협은 단순히 위험한 수준을 넘어선다. 그것은 근본적인 위협이며, 판도를 바꿀 수 있는 잠재력을 가진 위협이다. 이 위협에 맞서려면 새로운 아이디어와 새로운 역량이 필요하다.
나는 내 경력의 상당 부분을 비확산 분야에서 보냈다. 대량살상무기(WMD) 확산이라는 계속 변하는 위협에 대응하기 위해 새로운 정책을 추진하고 새로운 수단을 설계하는 일이었다. 국가안보회의(NSC) 참모로 일할 당시, 나는 부시 대통령이 ABM 조약에서 탈퇴하는 과정에 참여했다. 그 목적은 특히 북한의 탄도미사일 공격으로부터 미국을 방어할 수 있도록 하는 것이었다. 또한 나는 카나나스키스 정상회담에서 G8 글로벌 파트너십, 확산방지구상(PSI), 핵테러 대응 글로벌 이니셔티브를 수립하는 과정에도 관여했다. 이는 추가 확산을 막고, 확산 방지가 실패했을 경우 우리 국가에 대한 위협에 대응할 준비를 갖추기 위한 여러 노력의 일부였다. 바로 그 시기, 20여 년 전 나는 북한에서 김씨 왕조가 통치하는 한 핵 위협은 계속 커질 수밖에 없다는 결론을 내렸다. 그 이후 일어난 모든 일은 그 결론을 더욱 확고하게 만들었다.
최근 나는 북한과 관련된 국가 안보, 경제, 인권 분야에서 깊은 경험을 가진 저명한 전문가 그룹을 주재할 기회를 가졌다. 우리 모두는 비핵화가 실패했다는 견해를 공유했다. 이유는 분명하다. 비핵화는 문제의 증상에만 초점을 맞추었고, 문제의 원인은 외면했다. 그 원인은 한반도의 인위적 분단, 그리고 핵무기와 자국민에 대한 참혹한 인권 유린이라는 두 기둥에 의존하는 김정은 정권의 생존 전략이다. 우리의 보고서인 “자유롭고 통일된 한국을 향하여 — 문제의 근원적 해결”은 지난달 국립공공정책연구소(National Institute of Public Policy)를 통해 발간되었다.
모든 그룹 구성원은 거의 전적으로 비핵화에만 초점을 맞춘 접근이 김정은 정권에 시간과 양보를 제공했다는 견해를 공유했다. 그 접근은 북한의 핵 프로그램을 끝내지 못했을 뿐 아니라, 오늘날의 상황을 만드는 데도 일조했다. 앞으로 비슷한 시도를 다시 하더라도, 약간의 수정을 더하는 정도라면 결과는 달라지지 않을 것이다. 우리는 한반도의 근본적인 국가 안보 문제와 북한 주민들의 삶을 규정하는 인권의 악몽은 한반도의 인위적 분단을 끝내고 자유롭고 통일된 한국을 세워야만 해결될 수 있다고 결론 내렸다.
지정학적, 문화적, 경제적 관점에서 통일의 가능성을 살펴본 결과, 우리는 통일되고 민주적인 한국이 먼 미래의 희망이 아니라 정부, 시민사회, 기업이 구체적인 조치를 취할 때 달성 가능한 목표라고 결론 내렸다. 우리는 통일을 향한 실질적 노력을 오랫동안 가로막아 온 여러 잘못된 통념을 바로잡았다. 통일은 북한에서 매일 벌어지는 안보 위협과 인권 참사에 대한 유일한 지속 가능한 해결책이다. 우리는 위기 관리에서 전략적 해결로 나아가야 한다.
첫 번째 단계는 통일을 공식적인 최종 목표로 채택하고, 인권 문제를 미국과 한국의 외교 및 국가 안보 정책의 최우선 순위에 두겠다는 정치적 의지를 모으는 것이다. 인권을 전략적 요건으로 다루는 것은 필수적이다. 김정은 정권의 통치는 사회적 억압에 의존하고 있으며, 그 억압은 외부 정보 접근을 확대함으로써 약화될 수 있다.
북한의 수용소, 감시 체계, 정보 봉쇄는 핵 문제와 분리되어 있지 않다. 그것들은 북한 정권이 주민들을 침묵과 공포 속에 가두어 두면서 핵무기를 추구할 수 있게 하는 내부 장치들이다. 정보 접근과 시민사회 지원을 통해 이러한 통제를 약화시키는 것은 내부 탄압과 대외 핵 위협을 동시에 지탱하는 정권의 작동 구조에 직접 도전하는 일이다. 실행 단계에서는 대량살상무기 안전 확보, 인도주의 대응, 경제 재건을 위한 전환 계획 체계를 세워야 한다고 권고한다. 이러한 노력이 한국 주도로 이루어져야 한다는 점을 인정하면서, 우리는 통일을 갈등이나 흡수의 결과가 아니라 역사와 민족 정체성에 기반한 한국 독립의 완성으로 보는 ‘홍익인간’의 정신을 강조한다.
통일은 종종 비현실적이거나, 비용이 너무 많이 들거나, 지나치게 불안정하다는 이유로 일축된다. 이러한 반대론은 수십 년 동안 진지한 계획을 가로막아 왔다. 그러나 그 주장들은 현 상태를 유지하려는 가정에 기대고 있다. 그리고 현 상태는 결코 안정적이지 않다. 현 상태는 더 큰 핵무기 보유량, 더 위험한 미사일 전력, 그리고 북한 주민들의 계속되는 고통을 낳고 있다. 다른 선택지는 반복되는 위기를 계속 관리하고, 임시 봉합을 협상하며, 다음 도발을 기다리는 것이다. 그것은 전략이 아니다. 더 위험한 미래로 향하는 길이다.
앞을 내다볼 때, 모든 그룹 구성원은 현 상황이 미국의 이익에 해로운 방향으로 변하고 있으며 점점 더 위험해지고 있다는 데 동의했다. 우리는 실패하는 순간까지 반복되는 위기를 계속 관리하려 할 수도 있고, 문제의 근원을 해결하려 할 수도 있다. 워싱턴과 서울이 직면한 선택은 악화되는 위험을 관리할 것인지, 아니면 그 위험의 근원을 해결할 것인지의 문제다. 자유롭고 통일된 한국은 핵 위협에 대한 유일한 지속 가능한 해답이며, 북한 주민들의 고통에 대한 유일한 정의로운 해답이고, 이 문제가 시작되는 지점에서 그것을 최종적으로 해결하는 유일한 종착점이다.
by Ambassador Robert Joseph (PhD)
Directed by Kim Jong Un and mandated in its constitution, North Korea is building as many nuclear weapons as fast as it can. While most estimates of its current arsenal range from 40 to 80 weapons, the actual number could be significantly higher. A 2021 RAND study foresaw the potential of the stockpile growing to more than 200 by 2027. While much remains unknown about the enriched uranium and plutonium production of fissile material for the warheads, it is known that both programs are expanding at an accelerating pace. By 2030, using conservative assessments, there is little doubt that the North could have more nuclear weapons than either the United Kingdom or France.
The North’s advancement and diversification of delivery systems is as aggressive as the buildup of the warheads. Moving from crude, shorter-range liquid-fueled ballistic missiles 30 years ago, North Korea today has developed and deployed an armory of much more sophisticated ballistic and cruise missiles, including ones with intercontinental range, that can be delivered from mobile vehicles and submarines. The North’s nuclear threat to the United States and our allies is now an accepted fact. The 2026 National Defense Strategy states that Pyongyang’s nuclear forces “present a clear and present danger of nuclear attack on the American Homeland.”
North Korea has been very open about its nuclear intentions. As noted by the Congressional Research Service, as early as 2021, the North announced its Five-Year Defense Plan “to field new submarines, develop tactical nuclear weapons, deploy multiple warheads on a single missile, and improve the accuracy of intercontinental ballistic missiles (ICBMs), among other goals.” Since then, Pyongyang has adopted a preemptive employment doctrine, declared itself to be “forever a nuclear weapons state,” and has codified in law that there will be “no bargaining over our nuclear power.” Through the scale and scope of its nuclear program and its declaratory policies, Pyongyang has made clear that, as long as the Kim dynasty rules, North Korea will possess nuclear weapons. Nuclear weapons are considered essential to regime survival and survival is the preeminent objective.
Except for a few remaining useful idiots (to adopt Lenin’s term) who the regime has manipulated to spread its propaganda, the stark reality of North Korea’s nuclear program has led to a consensus that the almost single focus on denuclearization in U.S. and international policies has failed. Even those most wedded to the pursuit of negotiations to convince Pyongyang to abandon its nuclear ambitions now recognize the failure of that decades-long effort stretching across five presidential administrations. There is also a near-consensus that, given the growing threat, there is a need to alter fundamentally U.S. policy. But there is no consensus on what that new policy should be.
The Trump administration, while paying lip service to denuclearization, appears content to put North Korea on the backburner, focusing on Iran and domestic issues. But what could go wrong with a North Korea armed with 100 or 200 nuclear weapons and a leadership that could carry through on its threats to use nuclear weapons or perhaps sell them to another rogue state or terrorist organization? While many will argue that Pyongyang would never dare to do either (“we would turn the country into glass”), their argument breaks down with 10 seconds of thought. The North does not think about nuclear weapons as we do and it has a long record of selling whatever it can for cash, including nuclear technology. The United States and allies are likely unprepared for either contingency.
Others who recognize the failure of the denuclearization-first policy have begun to advocate for more traditional arms control and confidence-building negotiations without abandoning denuclearization as the final goal. This “new” approach suffers from the same fallacies on which the denuclearization policy was based. Even if Kim were to override the legal barrier prohibiting “bargaining” over the North’s nuclear weapons, there is no chance for success. Pyongyang’s playbook has always been to buy time and demand concessions while covertly advancing its capabilities. Even if we suspend disbelief and posit that negotiations were to produce an agreement, why would anyone believe that Pyongyang would live up to its commitments given its record of cheating on every nuclear accord it has agreed to in the past? As it was in 1992 and 2002, it is entirely predictable that North Korea would cheat and use the resources it receives to expand its nuclear and missile programs while intensifying repression of its own people.
Government, seldom a forum for innovative thinking, is often known for the absence of learning from either failure or success. It is a place in which bad ideas can have a powerful influence and almost never go away. The threat posed by North Korea to the region and to the U.S. homeland is not just dangerous but fundamental and potentially transformational. It must be countered with new ideas and new capabilities.
Much of my career was in the nonproliferation area, promoting new policies and designing new tools to deal with the dynamic threat of WMD proliferation. While serving on the NSC staff, I was involved in President Bush’s withdrawal from the ABM Treaty to permit the defense of the United States from ballistic missile attack, in particular from North Korea. I was also involved in the establishment at the Kananaskis summit of the G-8 Global Partnership, the Proliferation Security Initiative, and the Global Initiative to Combat Nuclear Terrorism, among other efforts to prevent further proliferation and, when prevention failed, to prepare to counter threats to our nation. It was at this time, more than 20 years ago, that I concluded that as long as the Kim dynasty rules in the North, the nuclear threat will only grow. Everything that has happened since has reinforced that conclusion.
Recently, I had the privilege of chairing a distinguished group of experts with deep experience in national security, economics, and human rights involving North Korea. All of us shared the view that denuclearization has failed because it focuses on a symptom while neglecting the cause of the problem: the artificial division of the Korean Peninsula and the survival strategy of the Kim regime based on the twin pillars of nuclear weapons and the catastrophic denial of human rights of its own people. Our report, “Toward a Free and Unified Korea – Resolving the Challenge at Its Source,” was published last month by the National Institute of Public Policy.
All group members shared the view that the almost exclusive focus on denuclearization provided time and concessions to the Kim regime that would not only fail to end the North’s nuclear program but would contribute to today’s situation. Further attempts, even if slightly modified, will only produce the same results. We conclude that the underlying national security challenges on the peninsula — as well as the human rights nightmare that defines life in North Korea — can only be resolved by ending the artificial division of the peninsula and establishing a free and unified Korea.
Looking at the prospects for unification from a geostrategic, cultural, and economic perspective, we conclude that a unified and democratic Korea is not a distant aspiration but an achievable goal through concrete measures by government, civil society, and business interests. We debunk the myths that have long impeded any substantial effort to work toward unification. Unification is the only durable solution to the security threats and human rights catastrophe that plays out every day in the North. We must move from crisis management to strategic resolution.
The initial step is to summon the political will to adopt unification as the official end state and to place human rights at the forefront of U.S. and South Korean foreign and national security policy. Treating human rights as a strategic requirement is essential: the Kim regime’s rule depends on societal repression that can be undermined by expanding access to information.
North Korea’s prison camps, surveillance system, and information blockade are not separate from the nuclear issue — they are the internal machinery that allows the regime to pursue nuclear weapons while keeping its population silent and afraid. Weakening that control through information access and civil society support directly challenges the operating system that sustains both internal repression and external nuclear threat. At the implementation level, we recommend establishing transition planning mechanisms for WMD security, humanitarian response, and economic reconstruction. Recognizing that this effort must be Korean-led, we emphasize the ethos of Hongik Ingan, which frames unification not as a consequence of conflict or absorption but as the completion of Korean independence grounded in history and national identity.
Unification is often dismissed as unrealistic, too costly, or too destabilizing. These objections have discouraged serious planning for decades. But they rest on assumptions that serve the status quo — and the status quo is not stable. It is producing a larger nuclear arsenal, a more dangerous missile force, and continued suffering for the North Korean people. The alternative is to continue managing recurring crises, negotiating temporary pauses, and waiting for the next provocation. That is not a strategy. It is a path toward a more dangerous future.
As we look ahead, all group members agreed that the status quo is changing in ways that are detrimental to U.S. interests and becoming increasingly dangerous. We can continue to try to manage recurring crises until we fail, or we can seek to resolve the underlying problem. The choice before Washington and Seoul is between managing a worsening danger and addressing it at its source. A free and unified Korea is the only durable answer to the nuclear threat, the only just answer to the suffering of the North Korean people, and the only end state that finally resolves the challenge where it begins.
