글: 조지 허친슨
2025년 11월 발표된 미국의 국가안보전략(NSS)은 북한 또는 DPRK를 언급하지 않는다. 한국은 등장하지만, 주로 미국의 동맹국들이 자국 방위에 더 많은 비용을 부담하고 적국을 억제하는 데 필요한 역량을 갖춰야 한다는 보다 광범위한 요구의 맥락에서 다뤄진다. 두 달 뒤 발표된 2026년 국방전략(NDS)은 이 요구를 더욱 명확하게 제시했다. NDS는 “한국은 미국의 핵심적이지만 보다 제한적인 지원을 바탕으로 북한 억제에 대한 일차적 책임을 맡을 능력이 있다”고 명시하고 있으며, 이러한 변화를 “한반도에서의 미군 전력태세 업데이트”와 직접 연결한다.
NSS가 북한을 언급하지 않았다는 사실만으로 이를 하나의 정책 선언이라고 볼 수는 없다. 그러나 NDS와 함께 읽으면 분명한 전략적 신호가 드러난다. 워싱턴은 북한 억제에 대한 더 큰 책임을 서울로 넘기려 하고 있다.
이러한 전략적 변화는 자연스럽게 주한미군의 미래, 전시작전통제권(OPCON) 전환, 그리고 한미동맹 내에서 워싱턴과 서울이 군사적 책임을 어떻게 나눌 것인가에 대한 질문을 불러왔다. 북한의 핵무기가 계속 확대되고 있고 최근 북한이 한국을 향해 “적대국가” 노선을 취하고 있다는 점에서 이러한 책임 변화는 특히 중요한 의미를 갖는다.
그러나 역사적으로 보면 이 문제 자체가 완전히 새로운 것은 아니다. 지난 50여 년 동안 한미동맹은 한국의 군사적 역량이 성장하고 미국의 전략적 우선순위가 변화함에 따라 병력과 권한, 책임의 배분을 지속적으로 조정해왔다.
따라서 동맹의 지속성은 특정 병력 규모나 지휘관계, 또는 특정한 기지 구조에 달려 있지 않다. 중요한 것은 변화의 시기를 거치면서도 효과적인 연합방위 체제를 유지하는 것이다. 한반도의 억제 구조는 누가 무엇을 담당해야 하는지에 대한 하나의 영구적인 공식에 의존해온 적이 없다. 중요한 것은 각각의 요소가 계속 맞물려 신뢰할 수 있는 연합방위 능력을 유지하는 것이었다.
책임과 닉슨 독트린
닉슨독트린은 미국이 아시아에서 군사적 부담을 줄이는 대신 동맹국들이 자국 방위에 더 큰 책임을 부담하도록 요구했다. 박정희 대통령에게 보낸 서한에서 닉슨 대통령은 미국이 한미상호방위조약을 준수할 것이라고 강조하면서도, 당시 한국에 주둔하던 미군 6만3천 명 가운데 거의 3분의 1을 철수할 준비를 하고 있다고 설명했다.
수십 년 뒤 2026년 NDS에 등장한 표현과 흡사하게, 닉슨은 한국의 경제력과 군사력이 성장해 이제 자국 방위에서 더 큰 몫을 담당할 수 있게 됐다고 설명했다. 병력 철수를 보완하기 위해 닉슨은 향후 5년간 상당한 규모의 군사원조 확대와 추가적인 경제지원을 약속했다.
1971년까지 2미군 2만 여 명이 한국을 떠났으며 여기에는 미 육군 제7보병사단 전체가 포함됐다.
이 병력 감축은 1970년대 초 이른바 광범위한 “닉슨 쇼크”의 한 부분이었다. 이는 미국의 신뢰성에 대한 한국의 우려를 키웠고, 박정희 대통령이 비밀 핵무기 개발 프로그램을 모색하기로 결정하는 데 영향을 미쳤다.
그러나 닉슨의 약속에서 나타났듯 이러한 감축은 단순히 한국을 포기하기 위한 조치로 구상된 것은 아니었다. 워싱턴은 병력 감축과 동시에 상호방위조약에 따른 약속을 유지했고 한국군 현대화를 계속 지원했다.
이때 이미 오늘날까지 이어지는 근본적인 전략적 문제가 모습을 드러내고 있었다. 한국이 더 큰 방위 책임을 맡도록 하면서도 어떻게 동맹이 약화되고 있다는 인식, 또는 실제적인 동맹 약화, 더 나아가 미국의 동맹 방위 의지가 약화되고 있다는 인상을 피할 것인가 하는 문제였다.
이후에도 미군 병력 규모는 계속 변했지만 닉슨 시대에는 존재하지 않았던 법적 제약이 이후 만들어졌다. 의회는 2019 회계연도 국방수권법(NDAA)을 통해 처음으로 주한미군을 2만2천 명 이하로 감축하는 데 법적 제한을 두었고, 이후 그 기준을 2만8,500명으로 높였다. 현행법은 필요한 인증과 평가가 의회에 제출되고 60일이 경과하기 전까지 승인된 예산을 사용해 주한미군 규모를 약 2만8,500명 이하로 감축하거나, 한미 양국이 합의한 계획에서 벗어나는 방식으로 전시작전통제권 전환을 완료하는 것을 금지하고 있다.
따라서 병력 수는 정치적으로 매우 중요하며 제도적으로도 보호되고 있다. 그러나 병력 숫자만으로 동맹의 군사적 능력을 완전히 측정할 수는 없다.
불확실성에서 보다 통합된 지휘체계로
지휘체계의 변화 역시 동맹이 변화에 적응해온 또 하나의 사례다.
1970년대 중반이 되면서 기존 안보체제는 상당한 압력을 받기 시작했다. 사이공 함락 이후 김일성은 주한미군과 유엔군사령부(UNC)를 겨냥한 외교 공세를 벌였다.
1975년 유엔총회에서는 미군 철수와 UNC 해체, 정전협정을 평화협정으로 대체할 것을 요구하는 북한 지지 결의안이 찬성 54표, 반대 43표, 기권 42표로 통과됐다. 워싱턴과 서울이 지지한 경쟁 결의안 역시 통과됐지만, 이 결의안은 정전협정을 유지할 수 있는 대체 체제가 마련되는 것을 UNC 종료의 조건으로 제시했다. 서로 모순되는 두 결의안이 동시에 채택되면서 평양의 즉각적인 목표는 좌절됐지만 기존 지휘체제의 미래에는 불확실성이 남았다.
한미 양국은 다른 연합방위 체제를 강화하는 방식으로 대응했다. 1975년 연례 한미안보협의회의(SCM)에서 양측은 여러 소규모 훈련을 “팀 스피릿(Team Spirit)”으로 통합하기로 합의했다. 이로써 대규모 연례훈련이 새롭게 만들어졌으며, 미국의 방위공약을 가시적으로 보여주고 미군 철수에 대한 우려를 완화하는 역할을 했다.
미 지상 전투병력 철수를 공약한 지미 카터 대통령이 취임하면서 불확실성은 더욱 커졌다. 대통령 지침/NSC-12는
미 육군 여단들을 단계적으로 철수시키는 대신 공군 병력과 군사원조, 한미상호방위조약은 유지한다는 구상이었다.
그러나 의회의 반대와 북한 위협에 대한 평가 변화로 카터는 철수를 연기했고, 결국 1979년 철수 계획을 중단했다.
흥미로운 점은 미국의 후퇴처럼 보였던 바로 이 시기에 오히려 더욱 통합된 동맹 제도가 탄생했다는 것이다.
1978년 11월 한미연합군사령부(CFC)가 공식 가동되면서 지정된 미군과 한국군에 대한 작전통제권이 UNC에서 양국의 연합지휘부로 이전됐다. 따라서 한미동맹 역사상 불확실성이 가장 컸던 시기 가운데 하나는 단순히 이전 체제로 되돌아가는 것으로 끝나지 않았다. 오히려 이전보다 훨씬 깊이 통합된 새로운 구조를 만들어냈다.
전력태세는 병력 주둔과 같은 말이 아니다
냉전의 종식은 또 다른 조정을 가져왔다. 1990년 4월 미 국방부는 한국에서 미군 7천 명—육군 5천 명과 공군 2천 명—을 감축하는 방안을 제안했다. 이는 국방부가 표현한 ‘주도적 역할(lead role)에서 지원 역할(support role)로’ 전환하는 보다 광범위한 전략의 일부였다. 이후의 단계적 감축은 남북관계와 한국군의 군사적 능력 향상에 따라 결정될 예정이었다.
한국은 1976년부터 주한미군 주둔 비용 일부를 직접 지원해왔지만, 냉전이 끝나면서 1991년 1월 25일 체결된 방위비분담특별협정(SMA)을 통해 공식적인 비용 분담 체제도 시작됐다.
병력 감축의 일환으로 부시 행정부는 한국 내 세 곳의 공군기지에서 미 공군 작전을 중단한다고 발표했고, 이를 통해 약 2천 명의 병력이 감축됐다. 그러자 미 공군 입장에서는 매우 현실적인 문제가 생겼다. 평시에 상주하는 미군 병력이 줄어든다면 유사시 증원군을 받아들이고 지원하기 위해 어떤 인프라를 계속 유지해야 하는가?
이에 대한 해답 가운데 하나가 1991년 3월 미 공군과 한국 공군 사이에 체결된 양해각서였다. 이를 통해 수원·대구·청주·김해·광주 등 다섯 곳에 공동운영기지(Collocated Operating Base·COB)가 설치됐다. 협정은 COB를 평시에는 미 공군 작전부대가 상시 배치되지 않는 한국 공군기지로 정의했다. 즉 병력 감축 과정에서 만들어진 제도였지만 전시에는 미군이 전개할 수 있는 수용능력을 그대로 유지한 것이다.
핵심은 이것이다. 미군의 상시 주둔 규모가 줄어들더라도 증원군 수용 능력과 인프라, 증원을 위한 제도적 장치는 유지할 수 있다.
다시 말해 전력태세(force posture)—군사적 능력과 준비태세, 인프라, 지원체계를 모두 포함하는 보다 넓은 개념—는 단순한 병력 주둔(force presence)과 같은 것이 아니다.
미군 병력 숫자는 미국의 방위공약을 가장 눈에 띄게 보여주는 지표이지만, 상황이 변했을 때 얼마나 많은 병력을 받아들이고 지원하며 통합해 실제로 운용할 수 있는지를 병력 숫자만으로는 알 수 없다.
COB의 탄생은 오늘날과 흥미로운 역사적 유사성을 보여준다. 2026년 NDS가 미국의 지원을 보다 제한하면서 한국이 북한 억제의 ‘일차적 책임’을 맡도록 요구하기 30여 년 전부터 미국 정책은 이미 ‘주도적 역할에서 지원 역할로’의 전환을 논의하고 있었다.
당시와 현재의 상황은 상당히 다르다. 그러나 반복되는 문제는 익숙하다. 책임의 배분을 조정하면서도 상시 주둔 병력 감소가 연합군사능력의 약화로 이어지지 않도록 어떻게 할 것인가 하는 문제다.
전작권 전환은 전략적 최종목표가 아니다
작전통제권(OPCON) 문제 역시 이와 병행해 변화해왔다. 1994년 12월 1일, 한국 합동참모본부는 한국군에 대한 평시—즉 정전시—작전통제권을 넘겨받았다. 반면 한미연합군사령부는 CFC에 지정된 병력에 대한 전시작전통제권을 계속 보유했다.
한국의 권한을 확대했던 이 조정은 연합방위 체제를 대체한 것이 아니었다. 연합방위 체제 안에서 한국이 책임을 수행하는 방식을 바꾼 것이었다.
이후 한미 양국은 조건에 기초한 전시작전통제권 전환을 추진해왔다. 이 과정은 느리게 진행됐으며 여러 차례 조정됐지만, 최근 다시 속도가 붙고 있다. 이재명 대통령은 자신의 임기가 끝나는 2030년 이전에 전환을 완료하겠다는 의지를 공개적으로 재확인했으며 보다 빠른 목표 시점을 요구하고 있다. 자비에 브런슨 주한미군사령관은 지난 4월 의회에서 주한미군이 필요한 조건을 늦어도 2029 회계연도 2분기, 즉 2029년 1~3월까지 충족하는 것을 목표로 한 로드맵을 국방부에 제출했다고 밝혔다. 동시에 그는 이 과정이 특정 날짜에 따라 움직이는 것이 아니라 여전히 조건에 기초한 것이라는 점을 강조했다.
현재 논쟁은 앞으로의 지휘체계가 어떤 기능을 해야 하는가에 대한 서로 다른 견해를 보여준다.
손한별은 한국군의 성숙과 전략환경의 변화를 고려할 때 전작권 전환은 군사적 필수 과제라고 주장한다. 데이비드 맥스웰 역시 연합지휘체계가 변화해야 한다는 데 동의하지만 전작권 전환 그 자체를 전략적 목표로 삼는 것은 경계한다. 그의 표현을 빌리면, “누가 지휘하는가?”도 중요하지만, 더 중요한 질문은 어떤 형태의 연합지휘체계가 억제력과 군사적 효율성, 확전 통제, 동맹의 결속력을 유지할 수 있는가 하는 것이다.
역사적 분석에서 둘 가운데 하나를 선택할 필요는 없다. 특정 시대를 위해 만들어진 제도는 군사적 능력과 환경이 변화하면 다시 설계할 필요가 있다.
그러나 전시작전통제권 체계를 바꾸는 것 자체가 전략적 최종목표는 아니다.
판단의 기준은 연합방위를 신뢰할 수 있게 만드는 핵심 기능들—억제력, 군사적 효율성, 확전 통제, 동맹의 결속—이 전환 과정에서도 유지되는가, 더 나아가 강화되는가 하는 것이다.
역사가 보여주는 것
지금까지의 조정은 한국의 책임을 동맹과 ‘대체’하는 과정이 아니었다. 동맹 ‘안에서’ 한국이 책임을 수행하는 방식을 변화시키는 과정이었다.
닉슨은 병력을 감축하면서도 양국 간 방위조약을 유지했고 한국군의 능력을 강화했다.
CFC의 창설은 UNC가 담당하던 작전통제 기능을 보다 깊이 통합된 양국 연합체제로 옮겼다.
1991년 COB의 설치는 미 공군의 상시 주둔 규모를 줄이는 동시에 전시 병력 수용 능력을 유지했다.
1994년 OPCON 조정은 한국의 평시 권한을 확대하면서도 전시작전통제권을 CFC 안에 유지했다.
그리고 2026년 NDS는 이제 미국이 핵심적이지만 보다 제한적인 지원을 제공하는 가운데 서울이 북한 억제의 일차적 책임을 맡도록 요구하고 있다.
이러한 변화들을 미국이 한국에서 철수하는 하나의 일직선상에 놓인 단계들로 봐서는 안 된다.
각각의 변화는 서로 다른 상황에서 나왔다. 베트남전 시대의 부담 분담, UNC에 대한 도전, 카터 시대의 군사적 축소 움직임, 냉전 이후의 병력 감축, 한국군의 군사력 성장, 그리고 다극화된 세계에서 변화하고 있는 오늘날 미국의 전략적 우선순위가 각각 그 배경이었다.
이 모든 사례를 연결하는 것은 ‘철수의 역사’가 아니다. 반복해서 등장하는 ‘설계의 문제’다.
책임, 작전통제 체계, 병력 가운데 하나가 움직이면 다른 요소들도 영향을 받는다.
신뢰할 만한 증원계획과 연합체계가 없는 상태에서 주둔 병력이 줄어들면 미국의 방위 의지에 대한 의문이 커질 수 있다.
상호운용성과 증원체계가 뒷받침되지 않는 전작권 전환은 군사적 개선이 아니라 단순한 제도적 이정표에 그칠 위험이 있다.
동맹 내부의 책임 분담이 명확하지 않은 상태에서 전력태세만 재설계한다면 새롭게 만들어진 구조가 도대체 무엇을 달성하려는 것인지에 대한 질문이 남게 된다.
이 문제는 머지않아 특히 중요해질 수 있다.
현재 한미동맹에서는 두 가지 중요한 정책 변화가 동시에 진행되고 있다. 하나는 북한 억제에 대한 한국의 책임 확대이고, 다른 하나는 전작권 전환 이후 한국군 장성이 지휘하는 한미연합군사령부다.
이 두 변화가 반드시 미래의 주한미군 병력 규모를 미리 예측하도록 요구하는 것은 아니다. 그러나 두 체제가 실제로 어떻게 함께 작동할 것인지를 검토해야 할 필요성은 갈수록 커지고 있다.
따라서 가까운 시기에 한미동맹이 직면할 시험은 한국의 확대된 방위 책임과 한국군 장성이 지휘하는 전작권 전환 이후의 CFC를 미국의 증원전력, 확장억제, 상호운용성, 접근권과 인프라, 그리고 미국 방위공약의 정치적 신뢰성과 어떻게 결합할 것인가 하는 문제다.
2025년 11월 한미 정상회담 공동 팩트시트는 이미 이러한 방향을 보여줬다. 지속적인 미군 주둔과 확장억제를 확인하는 동시에, 북한에 대한 연합 재래식 방위를 한국이 주도하는 데 필요한 역량을 강화하겠다는 한국의 약속을 함께 제시했다.
역사가 모든 동맹 조정이 순조롭거나 불가피했다고 말해주는 것은 아니다. 카터의 철군 계획이 결국 중단된 것과 전시작전통제권 전환이 오랫동안 지연된 사실이 이를 보여준다.
역사가 보여주는 것은 그보다 더 구체적이다.
한반도의 연합방위는 역할 분담을 고정함으로써 유지된 것이 아니라, 그 역할 분담을 조정함으로써 유지돼왔다.
따라서 2026년의 질문은 한미동맹이 변해야 하는가가 아니다. 동맹은 언제나 변해왔다.
진짜 질문은 새롭게 배분된 책임과 새로운 전시작전통제 체계, 그리고 변화하는 전력태세가 결합됐을 때도 여전히 필요할 때 증원할 수 있고, 상대가 그 능력과 의지를 믿을 수 있는 연합방위 체제가 만들어지는가 하는 것이다.
이는 병력 숫자 하나나 전작권 전환 날짜 하나보다 훨씬 더 까다로운 기준이다.
그리고 한미동맹의 역사를 관통해온 여러 조정들이 공통적으로 마주했던 유일한 기준이기도 하다.
조지 A. 허친슨(George A. Hutchinson) 박사는 International Journal of Korean Studies의 편집장이며 조지메이슨대학교 샤르 정책·정부대학원(Schar School of Policy and Government) 겸임교수로 ‘한국과 세계질서(Korea and World Order)’를 강의하고 있다.
저서로는 North Korea’s Nuclear Decisions and Strategies: Sovereignty, Legitimacy, and the Bomb(Routledge, 2024)과 Army of the Indoctrinated: The Suryong, the Soldier, and Information in the KPA(HRNK, 2022)가 있다.
현재 미 공군본부 미래전 관련 워게임 업무를 지원하고 있다. 이전에는 미 국방부 에너지 회복력 및 최적화 담당 부차관보실에서 작전 에너지 프로토타이핑 책임자로 근무했으며, 그 전에는 한국 내 미 공군 기지 문제를 담당하는 선임 지역계획관으로 활동했다. 또한 과거 펜타곤 자문 업무에서는 워게임과 에너지 정책을 전문적으로 다뤘다.
미 공군 예비역 장교인 허친슨 박사는 군수준비장교(Logistics Readiness Officer), 동북아시아 지역전문장교(Foreign Area Officer), 한국어 전문가로 복무했다.
그의 글은 U.S. Naval Institute Proceedings, Air Force Journal of Logistics, Marine Corps University Press, International Journal of Korean Studies 및 Korea Economic Institute of America 보고서 등에 실렸다.
조지메이슨대학교 샤르 정책·정부대학원에서 박사학위를, 미 공군공과대학(Air Force Institute of Technology)에서 군수관리 석사학위를 받았다.
