북한 핵 협상에서 얻은 교훈
글: 피에로 A. 토치, 미국 우선주의 정책 연구소 중국 정책 담당 수석 이사
로널드 레이건 대통령은 냉전 기간 동안 소련과의 핵무기 협정 협상 접근 방식을 요약한 격언을 널리 알렸는데, 바로 “신뢰하되 검증하라”는 것이었다.
‘아메리카 퍼스트 정책 연구소(America First Policy Institute)’의 동료인 프레더릭 플라이츠(Frederick Fleitz)가 최근 텍사스 A&M 대학 출판부에서 출간한 저서 『북한, 핵 벼랑 끝 전술, 그리고 백악관 집무실(North Korea, Nuclear 벼랑 끝 전술 and the Oval Office)』에서 얻을 수 있는 핵심 교훈은 “검증하되, 결코 신뢰해서는 안 된다”는 것이다.
로널드 레이건은 자신이 상대하고 있던 정권의 본질을 정확히 파악하고 있었다. 그는 그 정권을 ‘악의 제국’이라 칭했으며, 이는 미국과 전 세계의 동맹국들에게 실존적 위협이 되는 존재였다. 또한 그는 그 ‘악의 제국’의 붕괴와 냉전에서의 승리를 달성하겠다는 명확한 목적 의식을 가지고 있었다.
플라이츠의 저서에서 알 수 있듯이, 적어도 트럼프 1기 행정부 이전까지는 공화당과 민주당 정권을 막론하고 미국의 대통령들과 협상가들이 북한을 지배하는 김씨 왕조의 본질과 의도를 제대로 파악하지 못한 경우가 너무나 많았다. 플라이츠는 “북한은 항상 핵 기술을 무기 제조에 활용하려는 의도를 가지고 있었다”고 단호하게 평가했다.
반면, 미국 협상가들은 너무 자주 자신들의 열망을 상대방에게 투영하며, 경력을 쌓는 데 도움이 되는 귀중한 장식품처럼 서면 보장을 얻는 데만 집중한다. 이러한 사고방식은 잇따른 실패로 이어졌는데, 협상 과정이 그 자체로 목적이 되어버리고, 승리는 기껏해야 기한을 연장하는 데 그치는 (나중에 어겨지는) 약속으로 측정되며, 결국 지구상에서 가장 잔혹한 폭정이라 할 수 있는 체제를 지원하게 되는 양보를 하게 된다. 이 폭정은 대량살상무기(WMD)와 가까운 곳부터 먼 곳까지의 적국, 특히 미국을 위협할 수 있는 운반체계를 확보하는 데만 혈안이 되어 있었다.
반면, 북한은 핵 협상에 있어 다음과 같은 3단계 접근 방식을 매우 일관되게 유지해 왔다. 첫째 단계—도발적 행동과 군사적 위협을 가해 각국 수도의 우려를 고조시킨다. 둘째 단계—양보를 얻어내고, 그 대가로 거의 또는 전혀 아무것도 제공하지 않음으로써 더 많은 양보를 이끌어낸다. 셋째 단계—마침내 합의가 타결되면 이를 부분적으로만 이행하고, 상대방이 불만을 제기하면 도발을 재개하여 협상 과정을 다시 시작한다.
냉전 기간 동안, 소련은 제1차 및 제2차 전략무기제한조약(SALT) 협상 등 미국과의 협상 과정에서 파블로프식 심리학을 적용했다고 전해진다. 미국 측 협상가들이 원하는 바, 즉 유권자들에게는 평화를 위한 승리라고 선전할 수 있으면서도 핵에 대한 두려움을 달래줄 수 있는 실질적인 조약 체결을 잘 파악한 소련 측은, 처음에는 문을 열고 유연하며 협상 의지가 있는 듯한 태도를 보이다가 곧바로 문을 닫아버려 국무부와 여러 행정부 내에 큰 불안과 초조함을 야기했으며(이 비유에 따르면 파블로프의 침을 흘리는 개들과 유사한 현상), 이 과정을 통해 미국 협상가들에게 조건반사적 반응을 심어줌으로써 양보를 이끌어내고 결과를 통제했다.
소련의 협상 전술을 파블로프식 심리학의 응용으로만 축소하는 것은 항상 과장된 것으로 보였는데, 초강대국 간의 경쟁은 전 세계라는 거대한 체스판 위에서 벌어졌기 때문이다. 그곳에서 미국은 맞대응을 펼칠 수 있었고, 소련은 종종 스스로 양보해야만 했으며, 쿠바 미사일 위기를 특징지었던 ‘벼랑 끝 전술’이 그 대표적인 사례였다. 그러나 주체사상—자급자족과 통치 가문인 김씨 왕조의 신격화를 결합한 이념—에 맹목적으로 집착하여 주기적인 기근에 시달리면서도 제시할 것이 거의 없는 채 전 세계의 압력을 무시한 채 버티고 있는 북한을 대할 때는, 파블로프적 관점에서 전술을 바라보는 것이 거의 적절해 보인다.
미국 외교관들은 저항에 부딪힐 때마다 양보를 하는, 이른바 “당근과 당근” 접근법을 취함으로써 너무나 자주 스스로와 대립하는 협상 상황에 빠지곤 했다. 플라이츠에 따르면, 이는 클린턴 행정부가 북한을 상대할 때 보여준 전형적인 행보로, 한국군과 주로 매년 실시하던 ‘팀 스피릿’ 합동군사훈련을 반복적으로 취소하고, 평양이 핵확산방지조약(NPT) 탈퇴를 위협할 때마다 경수로 건설 지원을 제안한 것이 대표적이다. 다만, 1992년에는 부시(아버지) 행정부도 훈련을 취소한 바 있다는 점은 주목할 필요가 있다. 클린턴 행정부는 나아가 예측 불가능한 외부 인물인 지미 카터 전 대통령이 협상에 개입하도록 허용했으며, 이로 인해 행정부는 결함이 있는 1994년 합의문(AF)에 얽매이게 되었다.
플라이츠의 평가에 따르면, “허술한” 조항을 담고 있던 AF는 “평양에 핵무기 프로그램을 더욱 발전시킬 시간을 주었을 뿐만 아니라, 북한 정권을 지탱하고 대량살상무기(WMD) 및 불법 활동에 자금을 지원한 경제 원조를 제공했기 때문에 실패작이었다.” 중앙정보국(CIA) 국장, 에너지부 장관, 국방부 장관을 역임한 제임스 슐레진저는 당시 “무조건 항복은 아니었지만, 협상된 항복이었다”라고 냉소적으로 비꼬았다.
따라서 외교 정책 현실주의자들은 2000년 선거 이후 공화당이 백악관을 장악하자 정책의 변화를 기대했다. 조지 W. 부시는 첫 임기를 시작하며 북한을 ‘악의 축’의 일원으로 지목했다. 딕 체니 부통령, 도널드 럼스펠드 국방장관, 존 볼튼 국무부 차관보를 비롯한 강경파들은 조선민주주의인민공화국에 대해 강경 노선을 고수하는 한편, 실패로 끝난 AF 협상에서 전문적 입지를 다진 국무부 경력 관료들을 배제했다.
그러나 부시 대통령의 두 번째 임기 들어 상황이 바뀌었는데, 매파들이 물러나고 사담 후세인의 대량살상무기(WMD) 프로그램에 대한 잘못된 정보 평가로 인한 역풍이 관료들의 입지를 강화시켰기 때문이다. 플라이츠는 북한의 반복된 위반 행위와 호전적인 태도에 대한 입장이 유화적으로 변한 원인으로 국무부 동아시아·태평양국과 콘돌리자 라이스 국무장관의 관료층에 대한 유화적 태도를 지목한다. 북한은 계속해서 핵 프로그램을 개발해 나갔다.
취임 예정이던 오바마 행정부는 점점 커져가는 북한의 위협에 대해 별다른 관심을 보이지 않았으며, 이란과의 협상에 주안점을 두고 북한의 핵 및 미사일 개발이 가속화되고 있는 사실을 경시했다. 이후 행정부 관계자들은 이 정책을 가리켜 “전략적 인내”라는 용어를 만들어 냈는데, 이는 테헤란과 마찬가지로 평양에도 관계 정상화라는 당근을 제시하는 것을 목표로 한 것이었다.
김정은 정권은 버락 오바마 대통령과 힐러리 클린턴 국무장관의 북한 방문 제안을 비롯한 미국 정부의 화해 제의에 대해, 한때 워싱턴 D.C.를 “불바다”로 만들겠다고 위협하는 등 반미적 비난을 더욱 거세게 쏟아냈으며, 승조원 절반 가량이 사망한 한국 선박 어뢰 공격과 같은 호전적인 사건들을 일으켰다. 2012년 2월 29일에 체결된 ‘윤년 협정’과, 스위스 기숙학교에서 교육을 받아 ‘은둔의 왕국’을 넘어 외부 세계에 대해 어느 정도 개방적인 태도를 보일 것으로 예상되던 김정은의 등장은, 국무부 관료들에게 긴장을 완화할 수 있는 합의가 이루어질 것이라는 희망을 안겨주었다.
그러나 이러한 희망은 불과 두 달 만에 무산되고 말았다. 북한이 ‘리프 데이 합의(Leap Day Agreement, 윤달 합의)’의 미사일 시험 발사 유예 조항을 노골적으로 위반하며 다단식 로켓을 발사하자, 오바마 행정부는 이미 명목상만 남아 있던 이 협정에서 탈퇴하게 된 것이다.
오바마 행정부의 실패한 ‘전략적 인내’ 정책이 초래한 최종 결과는 다음과 같다: 76회의 미사일 시험 발사, 4회의 핵실험, 기술적 진전, 그리고 제재 이행의 약화로 인해 북한은 자국의 프로그램에 더 많은 자금을 조달할 수 있게 되었다.
플라이츠의 저서는 트럼프 1기 행정부를 다룬 부분에서야 비로소 미래의 역사가들에게 주요 1차 자료로 자리매김하게 되었다(비록 플라이츠가 과거 CIA에서 근무한 경력이 있어 원고가 CIA에 제출되어 의무적인 심사 절차를 거쳤지만). 국가안보 내부자의 관점에서 쓴 이 책에서—플라이츠는 트럼프 1기 행정부 시절 국가안보회의(NSC)에서 존 볼튼의 비서실장을 역임했다—플라이츠는 트럼프의 접근 방식이 무엇이 달랐는지를 상세히 서술한다. “리틀 로켓맨”(일명 김정은)을 향한 (그 특유의) 거침없는 첫 공세부터 시작해, 트럼프는 북한을 그 본연의 모습인 불량 국가로 취급하며 우위를 점한 입장에서 협상에 임하는 한편, 김씨 왕조의 후계자를 매료시키는 듯한 개인적 외교와 자존심을 북돋우는 행보도 병행했다.
2017년 대륙간 탄도 미사일(ICBM) 및 명백한 수소폭탄 실험에 직면한 트럼프는 ‘최대 압박’ 캠페인을 시작했다. 마이크 펜스 부통령이 북한과 공식적인 외교 관계가 없다고 주장한 한 익명의 국가와 가진 회의에서, 펜스 부통령은 해당 국가가 김 정권과 200만 달러 규모의 무역을 하고 있음을 세부적으로 지적하며 이를 중단할 것을 요청했다. 정권이 제재를 회피하고 자금을 세탁하는 데 도움을 준 중국과 러시아의 은행들 역시 압력을 받았으며, 중국의 단동은행은 미국 재무부로부터 제재를 받았다. 유엔 안전보장이사회는 중국과 러시아의 묵인 하에 북한에 대한 “사상 가장 강력한 제재”에 해당하는 제2375호 결의안을 채택했으나, 중국과 러시아는 일부 더 엄격한 조항들을 완화시켰다. “최대 압박”이란 정권 교체에 이르지 않는 선에서 모든 수단을 동시에 동원하는 것을 의미했다.
김정은은 2018년 신년사에서 “책상 위에 항상 핵 버튼이 놓여 있다”고 선언했다. 과시 경쟁에서 뒤처지지 않으려는 듯, 트럼프는 자신도 버튼이 있지만 그 버튼은 “훨씬 더 크고 강력할 뿐만 아니라” 실제로 작동한다고 맞받아쳤다. 이에 김정은은 과장된 수사를 더하는 대신 화해의 제스처를 보이며 긴장 완화를 원한다는 뜻을 내비쳤다.
그 후 몇 달 동안 펼쳐진 상황은 어지러울 정도는 아니더라도 매우 흥미로웠다. 트럼프와 김정은은 협력과 대립을 오가는 발언을 번갈아 내놓으며, 열렸다 닫혔다를 반복하는 정상회담을 향해 나아갔는데, 이 모든 과정은 두 강렬한 개성의 주도하에 진행되었다. 그 정도가 워낙 심해, 회담 준비를 맡았던 관료들은 종종 당황하여 끊임없이 허둥지둥해야 했다. 트럼프의 예측 불가능성은 파블로프식 전략이 통하지 않는 외교적 강점이었으며, 이는 2018년 6월 싱가포르 정상회담에서 두 정상이 마주 앉는 결과로 이어졌다.
그러나 싱가포르 정상회담은 과연 무엇을 성취했는가? 김정은 위원장에게는 열광적인 트윗과 군사 훈련 취소 약속이 있었지만, 훈련은 축소되었을 뿐 완전히 취소되지는 않았다. 트럼프 대통령은 김정은 위원장이 “나를 믿고, 나도 그를 믿는다”고 말했으나, 이는 과장된 표현으로 드러났다. 구체적인 내용이 거의 없는 모호한 비핵화 약속이 있었고, 전반적인 긴장 완화, 그리고 위기의 고비에서 한 발 물러서는 상황이 있었다. 하지만 서명된 모호한 표현의 협정을 이행하는 측면에서 보면, 싱가포르 정상회담에서 미국이 표면상 목표로 삼았던 비핵화를 실제로 추진하는 데 있어 북한 하급 외교관들은 완강한 거부감을 보인 것으로 보인다.
트럼프와 김정은은 흔히 ‘러브 레터’라고 불리는 서신을 계속 주고받았는데—대통령이 보여준 서신들을 본 플라이츠는, 이를 “관계 개선을 희망하는 두 우호적인 지도자 간의 서신”이라고 간결하고 담담하게 묘사했다—이는 2019년 2월 하노이 정상회담으로 이어졌다.
북한이 플루토늄 연료 생산에 사용되던 5메가와트급 영변 원자로를 폐쇄하겠다고 제안했지만, 볼턴과 다른 강경파들, 그리고 궁극적으로는 트럼프 대통령까지 이 양보를 허울뿐인 것으로 간주했다. 당시 북한은 이미 열핵무기 제조에 필수적인 트리튬을 생산하는 시설을 비롯한 다른 핵 시설들을 보유하고 있었으며, 북한은 이 시설들의 폐쇄를 거부했기 때문이다. 대통령은 완전한 비핵화를 고수하고 있었던 반면, 김정은은 제재 해제를 대가로 영변 원자로를 가동 중단하는 것만으로도 충분하다고 생각했는데, 이는 미국의 기대치에는 훨씬 미치지 못하는 수준이었다. 플라이츠는 양측의 기대치가 이토록 크게 엇갈린 이유가 스티븐 비건 특사와 국무부 관료들이 수행한 사전 작업 때문이라고 지적한다. 그들의 사고방식과 성공에 대한 평범한 인식은 ‘합의 틀(Agreed Framework)’ 유형의 종이 위의 약속을 대가로 양보를 제공하는 방식으로 되돌아간 것처럼 보였다. 트럼프는 불리한 조건이 제시되었을 때 마땅히 그래야 할 대로 대응했다; 그는 협상 테이블에서 물러났다.
이에 북한은 2019년 5월부터 일본해로 단거리 탄도미사일을 발사하며 대응했는데, 이는 유엔 안전보장이사회 결의를 명백히 위반한 것으로 보인다. 볼턴 국가안보보좌관은 미사일 발사를 비판했는데, 이는 문점 비무장지대에서 김정은 위원장과 한 번 더 회담을 가진 뒤 하위급 협상을 계속하겠다고 약속한 대통령의 협상 입장과는 엇갈리는 태도였다.
이 무렵, 곧 해임될 운명에 처한 볼턴은 이미 외면당하고 있었고, 보다 전통적인 성향의 특사인 비건(Biegun)이 미국의 노력을 주도했으나, 한국 측의 반응은 기껏해야 미지근한 수준에 그쳤다. 코로나19와 ‘개입된(intervened)’ 2020년 선거는 비무장지대(DMZ) 회동이 만들어낸 모멘텀을 모두 끝내고 말았다.
따라서 플라이츠가 평가한 ‘트럼프 1기’의 성과 보고서에서는, 협상 진행 중 북한의 핵·미사일 시험 발사를 지연시키는 등 개인적 외교를 통한 그의 비전통적인 접근 방식이 긴장 완화에 기여했다고 평가한다. 그의 목표는 여전히 완전한 비핵화였다. 그는 양보를 고려하기는 했으나 실제로는 제안하지 않았다. 북한 협상단은 과거와 마찬가지로 성급한 반응과 긴장 고조라는 낡은 수법이 양보를 이끌어낼 것이라고 생각했으나, 트럼프 행정부는 확고한 입장을 고수했다. 플라이츠 자신은 북한이 과연 핵 및 미사일 프로그램을 포기할 의도가 있었는지 의문을 제기하며, 김정은이 트럼프를 두려워했고 긴장 완화에 관심이 있었을 것이라고 추측한다. 트럼프의 비전통적인 접근 방식은 관료들이 이전에는 감히 발을 들여놓지 못했던 영역에 기회를 열어주었다.
플라이츠는 또한 트럼프가 2020년 대선에서 승자로 선언되었더라면, 북한과 건설적으로 교류할 추가적인 기회가 있었을지도 모른다고 추측한다. 그러나 그런 일은 일어나지 않았고, 바이든 행정부는 ‘전략적 인내’로 회귀한 반면, 김정은 정권은 대량살상무기(WMD) 프로그램을 확대해 나갔다.
플라이츠는 북한이 핵무기 보유를 확보하고 유지하려는 의지가 확고하다고 결론지었다. 이는 리비아의 독재자 무아마르 카다피가 서방의 압력과 보장을 받고 대량살상무기(WMD)를 포기했다가, 정권을 잃은 후 그 보장이 허상임이 드러난 전철을 염두에 둔 것이다. 북한은 힘을 존중하고 약점을 이용하는데, 이는 워싱턴의 상설 부처 간 관료 체제가 반복적으로 이해하지 못했던 점이지만, 트럼프 행정부는 이를 제대로 파악했다.
트럼프 2기가 대북 정책에 있어 어떤 방향을 택할지는 아직 미지수다. 대통령이 주한대사로 임명한 미셸 스틸 전 하원의원은 의회 재임 기간 동안 공산주의 정권의 억압적 본질을 일관되게 인식하고, 공산주의 통치자들이 내세우는 약속에 대해 냉철한 회의론을 보여온 것으로 알려져 있다. 그녀가 서울에 부임함으로써 북한과의 관계 재개에 대한 길이 열릴 수는 있겠지만, 실질적인 주도권은 현재 이란 갈등에 몰두하고 있는 대통령 본인에게서 나와야 할 것이다.
한편, 『북한, 핵 벼랑 끝 전술, 그리고 백악관 집무실』에서 얻을 수 있는 가장 분명한 교훈은 공산주의 국가인 북한의 지도부, 즉 김씨 장권의 그 누구도 신뢰할 수 없다는 점이다. 협상과 향후 체결될 수 있는 어떠한 합의도 깊은 회의감을 바탕으로 시작되어야 한다; 그 정권의 본질을 고려할 때, 완전한 “비핵화”로 이어지는 어떤 합의도 과연 가능할지 의문이다. 기껏해야, 최대한의 압박과 강경한 협상 태도가 적어도 단기적으로는 북한의 핵 야망을 억제하는 데 어느 정도 성과를 거둘 가능성이 높다는 점을 인정해야 한다. 그러나 북한의 약속을 결코 표면 그대로 받아들여서는 안 된다. 정책의 기본은 불신에 기반해야 하며, 북한이 약속이나 양보를 지키지 않을 경우 그에 대한 책임을 물어야 한다.
그러나 장기적으로는, 여전히 청산되지 않았고 불안감을 주는 이 질문이 남아 있다: 로널드 레이건이 옛 소련을 묘사할 때 사용했던 표현을 빌리자면, 진정으로 ‘악’인 정권에 직면했을 때, 궁극적으로 어떤 최종적인 목표(teleological goal)를 지향해야 할까?
